O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu nesta quinta-feira (1º) o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4874, ajuizada pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) contra a Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) 14/2012, da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), que proíbe a adição de aroma e sabor em cigarros. Como a votação acabou empatada com cinco votos contrários e cinco favoráveis à declaração de inconstitucionalidade da resolução da Anvisa – o ministro Roberto Barroso declarou sua suspeição para o julgamento –, não foi alcançado o quórum mínimo de seis votos para se declarar a invalidade da norma, e a ação foi julgada improcedente, mas sem eficácia vinculante e efeitos erga omnes (para todos). Também foi cassada a liminar concedida em setembro de 2013 pela relatora da ADI, ministra Rosa Weber, suspendendo a aplicação parcial da resolução.
O Tribunal se dividiu entre o entendimento de que a Anvisa agiu dentro de suas atribuições ao proibir a adição de essências de sabor e aroma ao cigarro, devido ao dano potencial das substâncias à saúde, e o fundamento de que ela extrapolou sua competência. Segundo esta segunda vertente, a agência deveria se limitar a proibir a circulação de produtos em situações de risco iminente à saúde, ou seja, em caráter emergencial. Como o resultado do julgamento não gerou tem efeito vinculante, não há empecilhos a eventuais decisões das demais instâncias do Judiciário acerca da resolução.
O julgamento da ADI 4874 teve início em novembro de 2017, com a leitura do relatório da ministra Rosa Weber, as sustentações orais das partes e dos amici curiae. Na ação, a CNI sustentava que a Anvisa, na edição da resolução, utilizou de atribuição regulamentar prevista nos incisos III e XV do artigo 7º da Lei 9.782/1999, que trata do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, para atuar em caráter genérico e abstrato. Por isso, pedia que o STF desse a esses dispositivos interpretação conforme a Constituição no sentido de que essa atuação deveria ser direcionada a sujeitos determinados, em situações concretas e em caso de risco à saúde excepcional e urgente, declarando-se, consequentemente, a inconstitucionalidade da RDC 14/2012.
No julgamento, houve maioria quanto à improcedência do pedido da CNI em relação à interpretação conforme a Constituição aos dispositivos da Lei 9.782/1999, ficando vencido, neste ponto, o ministro Marco Aurélio. O empate se deu no exame da constitucionalidade da resolução.
Voto da relatora
Ao proferir seu voto na sessão desta quinta-feira (1º), a relatora afirmou, a respeito dos limites da competência normatizadora da Anvisa, que a liberdade de ação ou discricionariedade normativa das agências reguladoras encontra limites nos objetivos fixados na lei e nas políticas públicas estabelecidas pela administração central. “Mostra-se legítima a atuação normativa do agente regulador sempre que capaz de ser justificada como a integração de uma evidente escolha legislativa”, disse.
A função regulatória das agências, segundo a ministra, não é inferior ou exterior à legislação, mas diferente, pelo seu viés técnico. “O poder normativo atribuído às agências reguladoras consiste em instrumento para a implementação das diretrizes, finalidades, objetivos e princípios expresso na Constituição e na legislação setorial”, explicou. “Poder normativo não é Poder legislativo”.
Quanto ao pedido de inconstitucionalidade da resolução, a relatora destacou que, a despeito do direito fundamental à liberdade de iniciativa, o Estado pode impor condições e limites para exploração de atividades privadas, tendo em vista a necessidade de sua compatibilização com os demais princípios, garantias e direitos fundamentais. No caso do controle do tabaco, a saúde e o direito à informação devem ser protegidos. “Os preceitos constitucionais que elevam a saúde à estatura de direito social de todos e atribui ao Estado o dever de garanti-la mediante políticas sociais que visem à redução do risco de doenças impõe a adoção de uma agenda positiva voltada à concretização deste direito”, explicou. Nesse contexto, a ministra entende ser possível à Anvisa tomar medidas repressivas concretas para suspender ou evitar risco iminente à saúde.
Acompanharam a relatora os ministros Edson Fachin, Ricardo Lewandowski, Celso de Mello e Cármen Lúcia.
Para o ministro Fachin, os paradigmas invocados pela Anvisa para a edição da resolução estão de acordo com normas internacionais que foram referendadas pelo Brasil. No mesmo sentido, o ministro Ricardo Lewandowski entendeu a agência agiu dentro do poder geral de polícia da administração pública em matéria sanitária para prevenir o problema de saúde pública que é o tabagismo, e lembrou que os aditivos em cigarros são um atrativo para o consumo do produto por jovens.
Também para o ministro Celso de Mello, as agências regulatórias dispõem de liberdade e discricionariedade técnica que legitima a edição e a formulação de atos normativos destinados a viabilizar políticas públicas, “notadamente em áreas tão sensíveis quanto essa”. A presidente do STF, por sua vez, disse não ver nenhum tipo de exorbitância na medida, que visa ao cumprimento de finalidades postas tanto na Constituição quanto na lei, inclusive nos acordos internacionais firmados pelo Brasil.
Divergência
O ministro Alexandre de Moraes divergiu parcialmente da relatora para considerar inconstitucionais os artigos da resolução da Anvisa que proíbem os aditivos de sabor em cigarros. Segundo seu entendimento, o dispositivo da lei que trata da atuação da Anvisa não apresenta inconstitucionalidade em sua redação, na medida em que deixa claro que essa atuação deve ocorrer na forma de medida cautelar em caso de risco iminente à saúde. Contudo, para Moraes, houve extrapolação na atuação legislativa por parte da agência, uma vez que todos os produtos derivados do tabaco são classificados como fonte de risco à saúde, e sua proibição foge da atuação, cautelar ou emergencial da Anvisa. Nesse sentido, a resolução assume a forma de ato administrativo autônomo, e, portanto, inconstitucional. “A delegação presente na lei de criação da agência não é um cheque em branco para que ela possa agir como bem entender”, afirma.
Segundo o voto divergente, houve desrespeito ao princípio da legalidade e ao princípio da descentralização da atuação legislativa, pois a lei de criação da agência prevê o exercício da atribuição de regulamentar, controlar e fiscalizar produtos e serviços, incluindo cigarros e suas variações, mas dentro dos parâmetros legais. “Em momento algum a lei permitiu que se proibisse seja qual fosse a espécie de produto de tabaco”, afirmou. Com esse entendimento, considerou inconstitucionais os artigos da resolução que tratam da proibição dos aditivos de aroma e sabor, mantendo a parte relativa a limites máximos de nicotina e alcatrão, que, a seu ver, estão dentro da atuação regulamentar da Anvisa.
O voto divergente foi seguido pelos ministros Luiz Fux, Dias Toffoli, Gilmar Mendes e, em parte, pelo ministro Marco Aurélio.
Para Luiz Fux, a Anvisa não pretendeu impedir ou prevenir riscos à saúde, mas sim não tornar os cigarros mais agradáveis e atraentes para os consumidores. A seu ver, o conteúdo da resolução é desproporcional, e o Poder Público, ao invés de impedir uma atividade econômica, tem outros meios – entre eles o publicitário –para tornar o cigarro menos atraente.
O ministro Dias Toffoli assinalou que a atuação do Estado, por meio de programas de combate ao uso do cigarro, foi responsável pela queda do consumo do produto pela população brasileira nos últimos anos. O ministro reforçou o poder regulamentar da agência, mas entendeu que, na resolução contestada, a Anvisa o extrapolou.
Também seguindo a divergência, o ministro Gilmar Mendes entendeu que a edição da resolução violou o princípio da reserva legal, com consequências em termos de representatividade. “Se um órgão pode autorizar ou proibir determinada atividade, estamos suprimindo o poder do Congresso Nacional de legislar sobre isso, e transferindo-o a um órgão burocrático”, afirmou.
Para o ministro Marco Aurélio, a atuação das agências se dá no campo executivo, e tem caráter fiscalizador. Não pode haver delegação de atribuição do Congresso Nacional”, afirmou, citando o artigo 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que revogou todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional. “Cabe apenas ao Congresso proibir algum produto no território brasileiro, por melhor que seja a intenção”, concluiu.
Ascom/STF
